事发后，目击群众在描述“城管”打人情景 供图/李准
原标题：行凶协管员被指无执法权
福州“城管”打人致死事件引热议 政府称编制有限只能多招协管员 专家指出监管缺失致问题频发
法制晚报讯（特派福州记者 王选辉） 4月9日，福州市马尾亭江镇村民68岁的老人郑修院在当地集贸市场劝架时遭“城管”追打，倒地身亡。
截至今天上午，事件仍在调查之中。死者弟弟郑修永告诉法晚记者，郑修院的尸体已经解剖完毕，但具体的尸检结论还需要一段时间才能得出，最长时间不超过一个月。
事件发生后，迅速引起社会舆论的广泛关注，城管又一次备受社会诟病。官方通报称，打人的林某和翁某两人是当地编制外的协管员，不少网民追问：“怎么又是临时工?”
《法制晚报》记者在亭江镇采访当地镇政府和民众发现，当地对市容协管员呈现两种截然不同的评价——政府认为市容协管员是社会秩序管理的重要补充，民众则反映其打着“城管”旗号多年祸害一方。
近年来不少暴力事件中都有临时工或外包人员的身影。专家分析认为，大量一线人员是收入较低、不在编的协管，人员素质参差不齐，而不少地方政府让他们在一线“冲锋陷阵”。
明知没有执法权却让他们参与管理，又疏于监管，出了事情就逃避责任，一推了之，而不是好好总结经验引以为鉴。多种原因叠加，导致“城管”各种负面新闻不断。“临时工”的说法有用来推卸责任之嫌，对于这些人员的行为亟须规范和重视。
现两起协管员打人事件
据记者走访了解，在4月9日当天，福州就出现了两起协管员违规执法的情况。除了郑修院遭市容协管员追打身亡的这起事件外，在仓山区还发生了另外一起六旬老人和市容协管员发生冲突，老人受伤入院被诊断为肺挫伤的事件。
通过网站搜索“市容协管员”，搜索结果多为各地市容协管员违规执法的新闻，记者发现仅在福州过去几年内就出现过多起。
2010年3月11日，福州榕城台江路古街，20多岁蹬三轮车的小贩徐某遭“城管”殴打，目击者称，有四五个人动手。两街管委会的一负责人表示，当时前去现场协调的确实是管委会的市容协管员。
2008年3月21日，福州宁化支路，一名怀孕女摊贩与协管员发生肢体冲突，女摊贩谢昭萍左臂桡动脉被划断，入院进行手术。
群众眼中
没听说过“市容协管员”
连续几天，福州市马尾区亭江镇锦州路十字路口的亭江农贸市场外，都聚焦了很多群众，他们讨论的话题只有一个——“郑修院被城管追打致死”。
法晚记者在当地进行了多日走访，每天上午是亭江农贸市场人流量最大的时候，会有很多农民到此摆摊。道路两旁的摊位一个挨着一个，叫卖声、谈价声、吵闹声此起彼伏。
一位摊主对记者说，因为自己不会上网，除了偶尔看电视，不太关注社会事件，而这两天每天都让儿子用手机上网关注亭江“城管”打人一事的处理情况，“所有亭江人都在讨论这个事儿”。
得知记者的身份之后，迅速有20余名群众将记者围了起来，向记者描述当天事发的情况。其中一位目击者用锁喉、拳击等手势比划了案发时自己所见到的一幕。除了在事发的集贸市场，当地宾馆、餐馆、小超市等各个地方，记者都能听到不同人对此事的讨论。
据官方通报，涉事两人的身份并非城管，是当地市容协管员。当地群众表示，没听说过“市容协管员”，商贩们都统称作“城管”。记者沿街采访多名商贩，均称不知道所谓“市容协管员”，也不知道它和“城管”有什么区别。
俩协管平时就态度粗暴
多名群众表示，经常看到林某和翁某搭档出街，他们平时态度就很“粗暴”。“执法过程少有耐心劝说”，多是“粗暴蛮横”。一名姓吴的阿姨对记者说，她经常来市场买东西。有次她带着3岁的外甥女来市场买水果，刚挑选好准备付钱，他俩就过来推搡摊贩，扬起手就要打人。吴阿姨怕惊吓到小外甥女，劝说道：“等我把钱付完，你们再处理好么？”“哪知他们非但不听劝，反而动手推我，让我离远点”，3岁的小外甥女当场被吓哭。“其实我们很多人都看到了他们打人的情况，都特别愤怒，只是没有人敢上前帮忙，担心日后遭到报复啊！”吴阿姨说。
一位中年妇女说，她曾在市场摆摊卖黄瓜，“打郑修院的这两个城管就气势汹汹地过来，二话不说就把我的菜扔到了地上”。她说，那次经历后“再也不敢摆摊了”。
不少群众反映称，“城管”执法除了态度蛮横粗暴，有时还会没收商贩的东西。一名中年人表示，他自己亲眼看到“城管”把小贩的鸽子整笼拿走，放进自己车中。
当地政府
招聘协管员标准严格 须确定无不良记录
对于协管员的情况，《法制晚报》记者在亭江镇政府办公楼采访了副镇长林懿以及一位唐姓宣传委员。他们介绍说，市容协管员不是城管，他们是编制外的工作人员，属于临时工。
“市容协管员和城管的区别，实际上相当于交通协管员和交通警察之间的关系。”林懿说，由于城管编制人数有限，需要从社会上招聘不少人员协助工作。
唐姓宣传委员解释说，市容协管员主要是协助市容执法人员做好管理工作。协管员只有劝说和引导方面的权利，没有执法权和处罚权，属于编制外的“临时工”。 这些人员的管理部门并不属于城管执法队，而是属当地的镇（村）规划中心（旧称“城建办”）。
马尾区市容局管理局的一位女性工作人员告诉记者，目前该局共招聘了90名市容协管员，他们招聘市容协管员除了有年龄和文凭等方面的一般要求外，还必须经过公安机关的政审，确定无不良记录后，方可与该局签订劳动合同并录用。
该工作人员解释，与持证执法的城管人员不同，该局的市容协管员主要是作为辅助的角色。而镇里的协管员除了负责这块工作，还要负责诸如治安以及一些便民服务工作等等，工作范围更广泛。
“干的是得罪人的事” 从未接到对打人协管员的投诉
据亭江派出所的张副所长介绍，两名犯罪嫌疑人的年龄分别为37岁和49岁，都是马尾当地人。在当地任市容协管员，已有3年和8年的工作时间，“算是这里的老同志了”。
“这次事件发生得比较突然，我们之前也没有接到过关于这两人的投诉。”关于这两位涉事协管的具体信息、工作中的奖惩记录，及目前该镇的市容协管员现状等，亭江镇政府并未提供。
对于一些群众反映对市容协管员的不满意见，林懿副镇长认为原因是由于市容协管员的工作性质，他们每天干的都是“得罪人的事情”。
他表示，亭江镇政府对协管人员的招聘有一定的标准，除了在思想品德、年龄、文凭上有所要求，招聘的人员还需要经过公安机关政审，没有犯罪前科才可录用。在考核上，如果协管人员出现不恰当的劝导行为，轻微的他们将以口头教育为主，严重的将予以辞退。招聘进来的员工都要经过3个月的考核期。
临时工说法有推责之嫌
中国社科院法学专家、北京市高级人民法院原副院长陈春龙教授接受《法制晚报》记者采访时表示，在城市不断发展的过程中，需要管理的问题太多，在有限的编制下，不得不依靠编外人员补充。
“明知没有执法权却让他们参与管理，”陈春龙教授说，临时工的个人素质、文凭等等，也与正规的编制人员有所不同，客观条件的限制，协管员多数属于聘用制，待遇低、流动快、难于管理。协管员不遵守规章，也是违规执法现象发生的重要原因之一。
我国目前的现状是，大量一线人员是收入较低、不在编的协管，人员素质参差不齐，而不少地方政府让他们在一线“冲锋陷阵”的同时又疏于管理，出了事情就逃避责任，一推了之，而不是好好总结经验引以为鉴，下次遇到同样情况时，还是继续犯错。正是由于这些原因叠加，导致近年来“城管”各种负面新闻不断。
陈春龙指出，目前多数地方的城管执法力量大部分都是没有编制的协管，这些“临时工”严格来讲没有执法资格，存在一定的硬伤。还有就是我国也没有专门性的法律法规来规范城市管理综合执法行为，而现有的公务员法、行政处罚法等法律法规的一些规定也没有落到实处。例如，公务员法明确规定行政执法主体必须是公务员。一旦出了事就让“临时工”去担责，从这个层面来说，地方政府就在规避风险上，有推卸责任之嫌。
一般老百姓很难分清协管员和正式城管的区别。武汉大学出版的《中国城管网络形象分析报告》认为，目前的城管队伍组成比较复杂，除“正规军”外，还存在“雇佣军”和“伪军”，以及临时人员。首先，城管队伍在引入其他力量时，并没有对他们进行完备的培训，导致执法不规范。其次，授权不清晰。城管外包的应该是服务，而非执法权，“雇佣军”并不具备执法权，但管理监察的缺失使得许多“雇佣军”的腰比“正规军”还粗。
陈春龙认为，对于市容协管员等“雇佣军”亟须规范。他说，城管与摊贩的猫与老鼠的游戏，每天都在上演。真正把城市管理起来，国家要增加城管编制，加强培训教育，明确规范权利义务。“如对这些人员能有效监督管理规范，就像交管员维护城市的交通一样，协管员对维护城市管理也可以起到积极的作用。”
记者查询发现，全国各地城管执法力量不足的情况普遍存在，各地仍在大规模招收协管员。
本版文/特派福州记者王选辉
